Земля имеет ряд специфических особенностей по сравнению с другими средствами производства. Основные различия состоят в следующем (Рис.1). Земля в общественной жизни служит всеобщим предметом и условием труда. Она является необходимым условием существования всякого процесса производства. Однако ее роль в различных отраслях общественного производства неодинакова.
Земля | |||||||||||||
Природный ресурс | Пространственный базис | Средство производства | Предмет труда | Элемент рыночных отношений (недвижимость) | |||||||||
Свойства, особенности, характеристики, отношение | |||||||||||||
-пространственное размещение; -рельеф; почвенный покров; растительность; недра; воды; ландшафт; | -место размещения; -место проживания; -операционный базис; | -виды и качество почв; -виды и продуктивность растительности; | Плодородие: -природное (естественное); -экономическое (искусственное); | Недвижимая собственность: -рыночная цена; - нормативная цена; -земельный налог; - арендная плата; | |||||||||
Отличие земли от других средств производства | |||||||||||||
Незаменим-ость | Невоспрои-зводимость | Неперемещае-мость | Пространстве-нно ограничена | При правильном использовании | |||||||||
Не изнашивает- ся | Плодородие растет | ||||||||||||
Рисунок 1. - Роль, место и свойства земли в общественно-экономических отношениях
В обрабатывающей промышленности и строительстве она функционирует как пространственный операционный базис , то есть как место, на котором совершается процесс труда. В добывающей промышленности она выступает как пространственный операционный базис, как своеобразная кладовая.
В сельском хозяйстве (в некоторой мере и в лесном хозяйстве), она выступает не только как место, где осуществляется производственный процесс, но и как предмет и орудие труда. В сельском хозяйстве, кроме того, она является главным средством производства.
Земля пространственно (по площади) ограничена и ничем не заменима . Другие же средства производства по мере развития производительных сил могут изменяться, менее совершенные заменяются более совершенными и экономически выгодными. Использование земли, как средства производства, связано с ее пространственным положением и постоянством места .
Земля как главное средство производства в сельском хозяйстве обладает очень важным и специфическим свойством - плодородием , характеризующимся созданием условий для роста растений. При правильном использовании земли ее качество не ухудшается, а улучшается, что находит непосредственное выражение в повышении плодородия. Земля в сельском хозяйстве является вечным, незаменимым средством производства.
В условиях многообразия форм собственности главным средством организации рационального и эффективного использования земли является механизм государственного управления земельными ресурсами. При этом управление земельными ресурсами с целью организации и осуществления рационального использования земли имеет несколько уровней: республиканский (национальный), региональный (межхозяйственный) и локальный (внутрихозяйственный). По мере перехода к более высоким уровням возрастает роль социально-экономического и экологического подходов к решению проблемы, прогнозирования и планирования рационального использования земельных ресурсов с учетом государственных и межотраслевых и межхозяйственных нужд. Особо важное значение, приобретает здесь выработка комплексных долгосрочных программ, определяющих стратегию рационального использования земли на перспективу.
Как природный ресурс земля ограничена в пространстве, что определяет необходимость сохранения количественных и качественных ее параметров в пространстве и во времени. Вследствие этого необходимость использования и вместе с тем сохранения земель предполагает их всестороннюю охрану. Конкретным содержанием охраны земель является ее рациональное использование и воспроизводство. С этой точки зрения рациональное использование, сохранение и охрана земель сливаются в один процесс. В то же время охрана земель имеет правовую, экономическую основу и защиту.
Как признают большинство исследователей, в основе управления земельными ресурсами находятся земельные отношения, их содержание, определяющее земельный строй в государстве, а также применяемые методы их регулирования. В основе земельных отношений находится собственность, отношения собственности на землю. Земельная собственность в обществе, где существуют государство и право, характеризуется экономическими и правовыми (юридическими) отношениями. Экономическое содержание земельной собственности сводится к значению собственности как формы выражения производственных отношений. В то же время земля и конкретные формы собственности на нее составляют один из важнейших компонентов в совокупности общественно-материальных условий производства, определяющих характер процесса воспроизводства и производственные отношения.
Земельные отношения имеют свою специфику. В отличие от продуктов труда земля не проходит через все фазы воспроизводства ни физически, ни экономически, а участвует как естественно-материальный фактор лишь в фазе собственно производства, тем не менее, ее использование в этой фазе также включает в себя процессы распределения, обмена и потребления, но в качестве внутренних своих моментов.
Таким образом, процессы распределения, обмена и потребления входят в содержание использования земли, но проявляются в специфических формах - распределение земли между отраслями, административными единицами, землепользователями, собственниками, обмен и другие операции с землей, производительное потребление земли как средства производства в сельском хозяйстве и воспроизводство (восстановление плодородия, рекультивация), ее использование (потребление) как территории (пространственного базиса).
Сущность управления земельными ресурсами заключается в регулировании системы земельных отношений посредством целенаправленного воздействия на них с целью приведения земельных отношений в соответствие с производительными силами и сложившимися производственными отношениями. При этом объектом воздействия выступают не только формы проявления земельных отношений: вещные (собственность, земельный участок), волевые (правовые), но и - опосредованно - материальная их основа, то есть земельные ресурсы. Эту часть можно отнести к социально-экономическому и правовому аспектам управления земельными ресурсами.
Вопрос о сущности и содержании рационального использования земли - один из важнейших при рассмотрении проблем земельных отношений и функционирования земли в общественном производстве. Под рациональным использованием понимается, прежде всего, эффективное использование. Рациональность и эффективность применительно к использованию земли (землепользованию) - как признают многие исследователи, понятия равнозначные. При этом, следует учесть, что эффективность использования земли рассматривается в экономическом, социальном и экологическом аспектах. Отметим, что эффективность использования земли - земельных ресурсов, землепользования, взятая в совокупности ее взаимосвязанных проявлений, и определяет рациональность использования.
Как известно, исторически понятие эффективности связано с развитием общественного производства, вне производства и экономических отношений оно не имеет самостоятельного значения. В то же время понятие эффективности имеет не только чисто экономический смысл. Эффективность как критерий при решении задач по выбору вариантов, не будет полноценным без учета социальных и экологических требований. Современные требования означают, что любой экономический результат будет признан отрицательным, если он приводит к нарушению социальных норм или экологического равновесия в природе.
С точки зрения общей оценки эффективности выполнение этих требований не менее важно, чем решение социально-экономических задач, так как нарушение экологического равновесия может привести к отрицательному результату и в социально-экономическом отношении. Таким образом, применительно к рациональному использованию земли (землепользованию), проявления эффективности - эффект (результат) экономический, социальный и экологический - должны учитываться одновременно.
В общем виде, при рассмотрении проблемы рационального использования земли необходимо, на наш взгляд, исходить прежде всего из использования земли как всеобщего природного ресурса. Поэтому в основе рационального использования земельных ресурсов лежит выбор наиболее эффективного варианта их использования, с точки зрения решения определенных социально-экономических задач и последствий от соответствующих изменений в функционировании этого главного природного комплекса (ресурса).
В свою очередь, использование земли с определенной целью должно быть также наиболее эффективным из всех возможных вариантов (способов). Таким образом, под рациональным использованием земли (земельных ресурсов) следует понимать лучший вариант ее целевого использования, организованный с учетом конкретных природных, экологических, территориальных, исторических, политических, экономических и социальных условий республики наиболее эффективным способом, в соответствии с общепризнанными принципами взаимодействия общества и природы.
Естественно-биологический аспект, связан с функционированием земли как компонента природного комплекса и среды для растений и живых организмов, его учет необходим для предвидения и предотвращения нежелательных последствий, вызванных глобальными изменениями в составе и соотношении земельных угодий и их пространственном размещении и хозяйственном использовании. Технологический аспект связан с изучением и учетом технического воздействия на землю, технологии ее использования, связи рационального использования земельных ресурсов с научно-техническим прогрессом и имеет важное значение для земель сельскохозяйственного назначения.
Современный этап научно-технического прогресса характеризуется переводом сельскохозяйственного производства на промышленную основу, биотехнологической революцией, широким развитием ирригации, мелиорации земель, осуществлением почво и природоохранных мероприятий. Как видим естественно-биологический и технологический аспекты важные факторы рационального использования земли, их роль остается определяющей в разные исторические периоды.
В то же время, непосредственно характер использования земли определяют социально-экономические и правовые аспекты. Значение и особая роль правовых аспектов использования земли заключается в том, что право закрепляет политику государства, позволяет установить правовой режим, охраняющий права государства и других субъектов права на владение, пользование и распоряжение землей, позволяет государству в интересах общества регулировать земельные отношения, проводить государственный контроль рационального использования и охраны земель.
Социально-экономический аспект тесно связан с организационно-хозяйственными факторами использования земли. Их воздействие на эффективность использования земли (землепользования) определяется конкретными формами организации территории и производства, что выражается в формах хозяйствования, методах формирования новых землепользований, их размерах, пространственном размещении, составе и соотношении их земельных угодий, специализации новых формирований, обеспеченности их трудовыми ресурсами, техникой, основными фондами, формах организации производства и труда, месторасположении с учетом рынков сбыта продукции, транспортной и другой инфраструктуры и т.п.
Как отмечают специалисты, проблема рационального использования земли решается в определенных формах - форме осуществления (прямая форма) и форме организации (опосредованная форма) рационального использования земли /10,11/. Современные формы осуществления представлены двумя типами рационального использования земли - экстенсивный и интенсивный. Эти формы использования земли тесно связаны между собой. Экстенсивное использование земли предполагает расширение земельных площадей для получения дополнительной продукции. Однако в большинстве стран дальнейшее увеличение сельскохозяйственных обрабатываемых земель связано с крупными мелиорациями, ирригационным строительством и освоением новых участков, здесь экстенсивная форма смыкается с интенсивной. В развитых странах интенсификация охватывает использование земли в трех ее важнейших функциях - как территории, как компонента природного комплекса и важнейшего ресурса, и как средства производства.
Интенсификация использования земли как природного компонента и ресурса в современном толковании означает установление правильного соотношения культурных, интенсивно используемых ландшафтов и сохранения естественных природных ландшафтов. Интенсивное использование земли в качестве территориальной основы обозначает экономию земли как пространственно - операционного базиса, осуществляемую путем оптимизации норм отвода земель для несельскохозяйственных целей, регулировании планов застройки городов, населенных пунктов, рекультивации нарушенных земель и др. Результат интенсификации использования земель в сельском хозяйстве выражается в повышении плодородия почв и продуктивности земель, в конечном счете - получении большего количества продукции при минимизации удельных затрат на ее производство.
С учетом приведенного выше определения сущности рационального и эффективного использования земли, долгосрочную цель управления земельными ресурсами можно сформулировать как обеспечение максимальной эффективности использования и охраны земель всех категорий земельного фонда Казахстана в интересах всех отраслей народного хозяйства и субъектов земельных правоотношений.
Исходя из этой цели, перед управлением земельными ресурсами в переходный к рынку период, на наш взгляд, можно поставить следующие народнохозяйственные задачи:
Основные принципы управления использованием земель можно определить как исходные положения, учет и реализация которых, при осуществлении функций и решении задач управления обеспечивают достижение цели - максимальной эффективности использования земельных ресурсов. С учетом особенностей объекта управления, условий рыночных отношений, существующих общепризнанных определений, в основу управления земельными ресурсами Республики Казахстан, на наш взгляд, должны быть положены следующие принципы:
Наряду с этим должны соблюдаться требования необходимости комплексного подхода и учета зональных различий различия размещения и использования земельных ресурсов, так как комплексность обязательное условие рационального природопользования, когда вопросы использования земельных ресурсов должны решаться в увязке с использованием других природных ресурсов, а также учитываться неодинаковые природно-экономические условия размещения по зонам.
Преимущественное право сельского хозяйства на землю обусловлено ограниченностью плодородных земель для производства сельскохозяйственной продукции, требует рекультивации и возврата ему земель, нарушенных в результате промышленного использования, связанных с нарушением плодородного слоя, обязательного возмещения потерь от изъятия части его земель из сельскохозяйственного оборота, проведения мероприятий по повышению почвенного плодородия и всемерной охране земель.
В современной системе управления земельными ресурсами, складывающейся в республике, на наш взгляд, можно выделить следующие основные функции управления:
Таким образом, управление земельными ресурсами в рыночных условиях - это сложная система взаимосвязанных правовых, экономических, технических, организационных мероприятий государства, направленных на регулирование земельных отношений, организацию эффективного и рационального использования земельных ресурсов республики в интересах всего народа, каждого землепользователя и собственника. Основные функции по управлению земельными ресурсами сложились еще в советский период, однако, сейчас изменились их содержание и объем, кроме того, появились новые функции, обусловленные многообразием форм собственности и землепользования, приданием земле статуса недвижимости, развитием рынка земли. Система УЗР включает в себя государственное регулирование земельных отношений, изучение и картографирование земельных ресурсов, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, прогнозирование, планирование и проектирование рационального использования земель, экономическое стимулирование рационализации землепользования, государственный контроль за использованием земель и разрешением земельных споров (рис.2).
Работы по изучению, обследованию, съемке и картографированию земельных ресурсов логически и исторически занимают исходное место в системе управления единым государственным земельным фондом. Еще в советское время эти работы стали базой для формирования информационной основы единого государственного земельного кадастра.
В настоящее время, несмотря на существующие трудности, государству необходимо ежегодно финансировать ведение этих работ, так как недооценка важности их может привести к проблемам с обеспечением достоверной информацией о состоянии земельного фонда республики.
Правомерность выделения прогнозирования, планирования и экономического стимулирования в качестве самостоятельных функций управления землей обосновывается тем, что они, наряду с землеустройством, являются основными, непосредственными методами управления земельными ресурсами, так как через проектирование (межхозяйственного, внутрихозяйственного, участкового землеустройства, мелиоративного, лесоустроительного и др.) их цели и задачи находят воплощение в действительности.
Здесь прослеживается логически целостная система: прогноз - план - проект - осуществление, необходимая для правильного, обоснованного решения задачи рационального, эффективного использования земельных ресурсов в рыночных условиях.
В новых условиях, одной из важных функций государственного управления земельными ресурсами стало регулирование земельных отношений, прежде всего через совершенствование земельного законодательства, принятие целой системы нормативного обеспечения земельных правоотношений при многообразии форм собственности на землю и форм землепользования, а также охрана прав на землю, как государства, так и всех других субъектов земельных правоотношений.
Управление земельными ресурсами (УЗР) | ||||||||
Регулирование земельных отношений (виды) | ||||||||
Правовой (законы, указы, постановления, нормативы, инструкции, методики) | Экономический (собственность, пользование, налог, цена, арендная плата, рынок, др.) | Экологический (соблюдение агротехники, норм, рекультивация, мелиорация) | Землеустройство (отвод земель, устройство территории) | Административный (контроль, предупреждение, штрафы, санкции, изъятие) | ||||
Обследования, изыскания, съемки, картографирование, инвентаризация | Многоцелевая система государственного земельного кадастра | Мониторинг земель | ||||||
Автоматизированная информационная система ЗК (единый банк информации о земельных ресурсах) | ||||||||
Прогнозирование, планирование, проектирование использования земельных ресурсов (прогнозы, концепции, генсхемы, проекты и др.) | ||||||||
Землеустройство | ||||||||
Межхозяйственное (отвод и предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам, распределение и перераспределение земель) | Внутрихозяйственное (устройство земель фермерских хозяйств, кооперативов, ТОО, АО и др.) | Участковое (рабочие проекты по улучшению, рекультивации земельных участков, противоэрозионные и мелиоративные и др.) | ||||||
Государственный контроль и охрана земель | ||||||||
Экономически и экологически рациональное и эффективное использование земельных ресурсов | ||||||||
Рисунок 2. - Система управления земельными ресурсами РК
Кроме того, неизмеримо возросло значение в условиях рыночных отношений наряду с правовым, экономического регулирования земельных отношений, что выражается в осуществлении принципа платности землепользования, через прогрессивную систему земельного налогообложения, охватывающего всех собственников земельных участков и землепользователей, независимо от категорий целевого назначения земель, и взимания арендной платы, дифференцированной по видам предоставления земли государством, а также поступления в бюджет платежей и пошлин при продаже земельных участков государством в частную собственность и временное землепользование и ведении операций с земельными участками между субъектами земельных правоотношений на рынке земли.